热点二 国有资产监管

　　整理：孙景民博士助手 吕敏之 肖松柏

　　一、存在的问题

　　1. 公开流失是指看得见、摸得着的国有资产流失。如有的企业管理者，在自己即将退出权力舞台之际，利用对企业的实质控制权，把国有资产公开转化为个人收入；有的企业管理者利用金蝉脱壳的形式，以实行股份制改革为名，把优质的国有资产剥离出来，成立股份制公司，由自己直接掌握，而把劣质资产和冗员、债务、亏损业务等留在母公司；有的则在外资购并国有资产中，低价出售国有资产；也有的利用MBO(管理者收购)的形式，管理者低于正常价格买下国有资产；还有的在国有资产转让和出售过程中，暗箱操作、低估漏估国有资产，低价转让国有资产，使国有资产大量流入个人腰包。据初步估计，国有资产转让过程中，采用公开拍卖形式出售的国有资产价格一般比资产评估机构的评估价格高出10%左右，而采用私下交易方式出售国有资产的价格一般比评估价格低30%左右。

　　潜在流失是指国有资产收益的流失。投资的目的是获得收益。如果一个国有企业经营了一整年，没有任何收益，对投资者来说，这与没有这个企业是一样的(不考虑其他利益)；如果不仅没有任何收益，反而亏损，那就还不如没有这个企业；有的国有企业在经营中存在内部人控制泛滥，经营者利用对企业的实际控制权，捞取个人好处，拼命增加个人在职消费，购买豪华轿车，购置高档办公场所和住宅，吃喝玩乐的费用都计入企业成本，挤占利润，造成企业亏损；有的则通过关联交易，从关联企业如朋友、亲戚的公司中高价购进原材料、设备等，从关联企业中获得回扣款，却增加了企业成本，降低了企业利润；有的甚至通过隐蔽的方式把企业利润转化为个人账户上的存款，然后声称企业亏损。

　　2. 不合理的折旧、不合规的拍卖和盲目的海外上市就像是三个亟待堵住的窟窿，每年造成的国有资产流失达360亿至720亿元人民币。

　　不合理的折旧目前已变成不少国企合理的、特殊的一种“流失”方式。部分国企和股份制企业违反利益分配原则，采取种种手段压低国有股的分配收益：有的违反同股同利原则，将国有股排斥在外，只给内部持股职工分红派现，对国有股只以记账形式分红；有的国企的短期行为严重，企业管理混乱，内部管理制度不健全，企业长期亏损，直至资金周转不灵，面临走向破产的道路；有的经营者只顾追求自己任职期间内的短期利益，盲目扩大企业消费，不注重生产发展基金的积累，通过固定资产折旧的方法，将固定资产折旧补偿金，变成流动资金，进入行业、部门的分配环节，增加职工的福利，造成技术改造投入减少，形成潜在的国有资产流失，企业的固定资产账面值和实际值不相符，企业发展后劲乏力。

　　国有资产拍卖这本身是一件利国利民的好事。但是，由于在具体操作过程中，缺少有效的监督、约束和管理机制，拍卖的程序及结果受到社会质疑，最终被拍卖单位的职工、干部不满意，社会群众也不满意。

　　目前内地企业海外上市存在很大的盲目性，海外上市企业的价值被严重低估，从而导致巨额的国有资本流失和本国利益被侵蚀。据统计，到2005年底，我国海外上市公司的总市值达到3700多亿美元，是深沪股市全部A、B股上市公司可流通市值的2.39倍。据测算，从1993年至2005年，因为盲目海外上市导致的国有资产流失规模已高达600亿美元。大部分海外上市公司都是垄断性国有企业，在政府扶持和行业垄断的作用下，这些企业都享有高额的垄断利润，海外上市时却采取“低市盈率上市”策略，造成企业价值被严重低估，并直接导致大量垄断利润外流。加上一些企业采取上市前重组、上市后维持业绩或者进行派息活动等，使本应由上市公司股东承担的成本转移到全体国民身上，令中国民众的负担加重，间接地转移了中国的财富。

　　二、原因分析

　　1. 国有资产产权制度及其管理制度不健全。国家是国有资产的终极使用者，我国目前对国有资产采取的是条块并行，分级管理，各级政府都部分代行所有权的体制。以国有企业来说，有国务院直属企业、部(委)属企业、省属企业、市属企业等等，国有企业的资产实际由国务院各部门和各级人民政府及其所属机构代行所有权并实施具体管理；对国有资产整体来说，许多机构都有权利介入管理，而又没有任何一个权威机构集中权力统一管理，甚至对于一项国有资产也是如此。所以说，我国目前采取的是国有资产所有权分散和多头并行管理的体制，这种现存体制必然导致资产流失问题的出现。

　　2. 法律法规不尽完善。

　　国家对国有资产的终极所有权，缺乏法律的有力保障，对国有资产的管理者行使管理权、经营权缺乏法律和法规的规范，尤其对当前行政权代替、侵蚀和干预国有资产所有权、管理权、经营权的做法缺乏法律的界定和约束。缺乏完善的资产运营、资产流动的国有资产管理的法律法规及配套政策，使得市场经济下必然出现的国有资产产权流动、产权交易等经济活动缺少法律依据和法律保障。对导致国有资产流失的违法犯罪打击力度不够。比如玩忽职守犯罪案件，往往给国家财产造成严重损失，而刑法规定处罚的幅度却很低。修订后的刑法在打击预防国有资产流失犯罪方向迈出了可喜的步伐，规定了为亲友非法牟利罪，签订、发行合同失职被骗罪等等，但是，对其它玩忽职守造成国有资产流失的行为未能明文规定。

　　3. 决策失误导致国有资产流失。决策失误导致国有资产流失较为普遍，其原因主要有两个方面：一、“区域利益”作祟，盲目引进，重复建设。二、决策不民主，一言堂。

　　4. 以各种所谓正常活动的名义大量消耗国有资产造成国有资产流失。

　　5. 在破产中国有资产流失。

　　6. 工作不负责任或玩忽职守造成国有资产流失。

　　7. 管理不善造成企业国有资产流失长期以来，企业在“重经营、轻管理”的思想影响下，过分强调铺摊子、搞投资、抓经营，忽略了内部管理，造成了大量的国有资产流失。

　　8. 财政性蚕食，形成国有资产流失。

　　10. 忽视无形资产管理。无形资产主要是专利权、非专利权、商标权、著作权、土地使用权和商誉等，它可以为企业带来巨额的收益。但长期以来人们只重视有形资产的管理，忽略了无形资产的价值，造成国有无形资产大量流失。

　　三、对策与措施

　　1. 制定国有资产监督管理办法，明确基本准则。国有资产监督管理的政策法规体系是搞好国有资产监管工作的依据。作为代表政府行使国有资产出资人职能的国资委要依法履行出资人职责，依法对国有资产进行监管，首先要有国有资产监督管理的政策法规。(1)要贯彻实施好国有资产监管的法规规章，加快制定完善相关规章制度，做好与国资委履行职责相关的国有资产监管法规的清理工作。(2)加强国有资产监管法规实施的监督检查，做好“五五”普法工作，推进国有重点企业法律顾问制度建设，进一步建立健全企业法律风险防范机制。(3)要继续推进市(地)级国有资产监管机构的建立完善，探索县级国有资产监管的有效形式，切实落实国有资产保值增值的各级责任主体。

　　2. 严格产权交易和股权转让程序，防止国有资产流失。规范企业改制，严格产权交易和转让程序，促进国有产权有序流转，防止国有资产流失，是国务院国资委和地方各级国资委的一项重要职责。(1)要继续严格执行96号文、3号令和规范企业改制和产权交易的各项规定，不断完善企业国有产权进场交易制度，规范交易规则，创新竞价方式，加强市场监管，进一步提高进场率和竞价率。(2)不断完善企业国有资产评估管理制度，严格规范评估机构的选择，加大资产评估抽查力度。针对股权分置改革完成后证券市场进入全流通的新形势，加强对上市公司国有股权的监管工作。国务院国资委正在制订上市公司国有股权转让管理的相关办法，各地国资委也要及时研究新情况、新问题，采取相应措施促进上市公司国有股权公开、公平、公正地有序流转，防止内幕交易、蓄意炒作，切实保护各类投资者合法权益。(3)在企业改制和产权转让中，要尊重维护广大职工的知情权、参与权、监督权和相关事项的决定权，妥善安置职工，切实维护职工的合法权益。

　　3. 加强财务监督和风险控制，制定国有资产收益管理办法，保障国家权益。

　　(1)要强化企业财务预决算管理，积极组织所监管企业执行新的企业会计准则，逐步推行财务信息公开化，提高财务信息透明度。(2)制定《国有资本收益管理办法》，是保证国有资本出资人权益，用好国有资本收益的根本保障。

　　4. 制定经营业绩考核办法，建立激励约束机制。要进一步完善考核办法，考核指标要少而精，突出关键绩效指标。紧密结合企业战略规划，完善目标确定机制、分类考核机制、价值创造机制和激励约束机制。积极探索建立经营业绩考核谈话制度，加强分类指导，努力实施精准考核，引导国有企业建立起更加完善的“重业绩、讲回报、强激励、硬约束”的工作机制。有条件的还要积极开展任期经营业绩考核。适应股权多元化改革的要求，探索建立董事会评价办法，确保国有资产保值增值责任的落实。

　　5. 制定投融资管理办法，形成科学决策机制。在现代市场经济环境中，投融资活动是企业经营、发展的核心。

　　6. 完善董事会制度和监事会制度，确保国有资产监管到位。

　　7. 转变管理理念，注重资本管理。

　　8. 盘活国有资本。要让国有资产实现真正意义上的保值增值，就是要通过资本运作和资产置换来盘活国有资本，增强国有资本的流动性和企业的现金流量，把国有企业中僵化、不能流动的国有资本变为可实现的现金流和资本流，使人才、资本、技术等生产要素由“闲置”向“短缺”转移。而且这种转移既可实现区域间经济发展的合理布局，还可使资金按照市场要求得以优化配置。只有盘活国有资产，使国有资产“活”起来，才是最大限度地保值增值。

　　9. 优化国有企业布局。国资管理策略是关键，不能“胡子眉毛一把抓”，必须坚持“有进有退，有所为有所不为”的工作方针，以“调、改、剥、退”为手段来优化国有经济布局。(1)坚持有进有退的思想，就是要对国有经济布局进行规划、重组与优化，逐步引导国有资本从适合民间资本进入的领域退出，推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中、向具有竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的领域集中、向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团集中、向国有企业主业集中。(2)调，就是加快推进一级企业重组整合；改，就是加快国有企业股份制改革步伐；剥，就是有序剥离辅业和非关联产业企业；退，就是加快劣势企业退出步伐。不能仅仅守摊子、划圈子，更重要的是摆好棋子，找准关键，使有限的国有资本能够在全国经济的大格局中最大限度地发挥倍增效应，这样才能不辱使命，有所作为。

　　10. 国家设立国资委的目的非常明确，就是要解决国有资产的所有者缺位问题，在政府的授权下管好、用好国有资产，防止国有资产流失，促进国有资产保值增值。因此，国资委一切工作的出发点都要围绕这个根本目的，该管理的资产、人和事一定要管好、管到位。既要充分尊重企业经营管理的自主权，严格依法办事，不干预企业饿具体生产经营活动，又要使国有资产经营者和授权管理者尽快适应国资委对国有资产依法处置和管理的职权，从心理上适应委托代理关系，克服失落感和权利约束感，主动、自觉接受监管，努力促进国有资产保值增值。

　　四、参考文选

　　深化国有企业改革 加强国有资产管理

　　十六大以来，在党中央、国务院的正确领导下，各级国有资产监管机构认真贯彻党的十六大和十六届二中、三中全会精神，牢牢把握职责定位，认真履行出资人职责，在迎接挑战中成长，在不断探索中前进，国有资产管理体制改革取得积极进展：一是初步建立了国有资产管理体制基本框架，国有资产监管的组织体系与法规体系基本形成；二是加强国有资产监管，加大了财务决算审计监督工作力度，同时，坚持和完善监事会制度，逐步理顺和规范了国资委系统内的指导监督关系；三是规范了国有企业改制和国有产权转让，国有资产流失得到有效遏制，职工合法权益得到有效保障，维护了企业和社会的稳定。

　　同时，我们也深知深化国有企业改革和国有资产管理体制改革，还面临不少深层次的矛盾和问题，改革的任务十分艰巨。贯彻落实党的十六大关于深化国有资产管理体制改革的重大决策，坚定不移地加快推进国有企业改革，不断完善国有资产监督管理体制，需要我们做好如下几个方面的工作：

　　(1)加快推进股份制改革，完善法人治理结构。一是要采取多种方式加快国有企业股份制改革步伐；二是要按照《公司法》要求，完善公司法人治理结构；三是要探索建立市场化的国有企业经营管理者管理制度；四是要继续推进人事、用工、分配三项制度改革，加快转换企业经营机制，真正做到经营者能上能下、人员能进能出、收入能增能减，不断完善企业内部竞争和激励约束机制。

　　(2)严格产权交易和股权转让程序，防止国有资产流失。一方面要不断完善企业国有产权进场交易制度，规范交易规则，创新竞价方式，加强市场监管，进一步提高进场率和竞价率；另一方面要加强对上市公司国有股权的监管工作，切实保护各类投资者的合法权益。

　　(3)调整国有经济布局结构，增强国有经济竞争力和控制力。要大力推进国有企业战略性重组，通过多种形式的联合重组，推动国有资本向重点行业集中，向优势企业集中，发展壮大一批对当地经济发展有重大带动作用的大企业大集团，加快形成一批拥有自主知识产权和知名品牌的优势企业。

　　(4)加强国有资产监管，确保国有资产保值增值。一是完善业绩考核体系。要进一步完善考核办法，考核指标要少而精，突出关键绩效指标。二是加强产权管理。要继续完善企业国有产权管理制度，研究制订相关工作细则，实现企业国有产权管理工作的制度化、公开化和标准化。三是加强财务监督和风险控制，建立完善国有资本经营预算制度。四是坚持和完善外派监事会制度。五是加强国有资产监管法制建设。要贯彻实施好国有资产监管的法规规章，加快制定完善相关规章制度，做好与国资委履行职责相关的国有资产监管法规的清理工作。

　　全面贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会要求我们必须加快产业结构调整，加强国有资产监管，这不仅是党和人民的殷切希望，更是深化国有企业改革，完善国有资产管理体制的迫切要求。